近年來，煤礦安全事故十分頻繁。去年１０月以來，又接二連三地發(fā)生了大平、陳家山、孫家灣等國有煤礦的特大礦難。我國煤礦礦難不僅涵蓋了地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小煤礦，也包括了國有重點煤礦，呈現(xiàn)出全面性的態(tài)勢。統(tǒng)計顯示，2003年全國煤礦百萬噸死亡率為4.17（即每開采100萬噸煤，有4.17名礦工死亡），是美國的100倍，南非的30倍，印度的10倍。當(dāng)前我國國有重點煤礦平均每百萬噸死1人左右，地方煤礦是5人左右，私營小煤礦約17人。
死難者數(shù)以百計的特大礦難一而再、再而三地在短期內(nèi)發(fā)生，使得媒體和民眾對礦難的心理承受能力逼近了底線。人們不禁要問，究竟是什么原因造成了如此頻仍的礦難？
表面上看，礦難頻發(fā)有安全生產(chǎn)基礎(chǔ)差、法制意識淡薄、礦工維權(quán)難這三大原因。倘若作進一步的思考，就會發(fā)現(xiàn)它們背后還有諸多深層次的原因，如管理者認識上的誤區(qū)、經(jīng)濟粗放型增長、監(jiān)管機制不合理、教育國策失誤、新聞自由度提高等等。
一、表面原因
（一）安全生產(chǎn)基礎(chǔ)差
我國不少煤礦自然開采條件惡劣，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，管理上漏洞諸多，抵御事故災(zāi)害的能力不足，對防范傷亡事故沒有把握。目前全國共有高瓦斯礦井、煤與瓦斯突出礦井約9000多處，約占礦井總數(shù)的30％，有超過80％的中小煤礦不具備安全生產(chǎn)條件。一些私營煤礦設(shè)備差、規(guī)模小、井筒細、通風(fēng)能力不配套，不適應(yīng)高瓦斯礦區(qū)的生產(chǎn)要求。政府曾下大力氣關(guān)閉了大量缺乏安全設(shè)施的小煤礦，如今只剩下2萬多個小煤窯。但從產(chǎn)量推算，依然還有大量地下小煤窯在進行生產(chǎn)。許多國有重點煤礦經(jīng)過五十多年的開發(fā)生產(chǎn)，正相繼進入衰老報廢的高峰期。截至2003年底，原國有重點煤礦安全欠賬仍高達164億元。最近，更有人撰文說這筆欠帳已高達500億元。
以前，國有煤礦經(jīng)營實行軟預(yù)算，企業(yè)的盈虧與生存沒有直接關(guān)系，安全投資也是國家的事。上世紀九十年代之后，預(yù)算變硬了，國家也不再管礦山安全方面的投入，改由企業(yè)自己負責(zé)。有的國有煤礦把礦井轉(zhuǎn)包給礦長，由于短期利益的驅(qū)動，應(yīng)有的生產(chǎn)規(guī)范、管理措施和相關(guān)投入在很大程度上被忽視了。為了追逐利潤的最大化，經(jīng)營者用工人的生命做代價，省去了安全投入的經(jīng)費。
上世紀90年代末，有經(jīng)驗的老礦工或退休或下崗，接替他們的大多是沒有安全知識、專業(yè)知識和技能的農(nóng)民工。盡管《煤炭法》第40條、《礦山安全法》第26條一致規(guī)定：礦山企業(yè)必須對職工進行安全教育、培訓(xùn)；未經(jīng)安全教育、培訓(xùn)的，不得上崗作業(yè)。因為安全投入少，礦工流動性大，安全培訓(xùn)也幾近于無。在一些國有大礦，工人無證上崗的違規(guī)現(xiàn)象也非常普遍，理由是生產(chǎn)任務(wù)緊、人手短缺。很多事故的引發(fā)跟不當(dāng)操作有關(guān)系，陜西銅川陳家山煤礦允許甚至強制操作工人無證上崗，2004年6月，礦工王友禮就因無證操作被皮帶機絞死。小煤窯的大部分礦長是文盲或半文盲，基本上沒有專業(yè)技術(shù)人員。“昨天扛鋤頭，今天當(dāng)?shù)V頭，安全不安全，出煤就是錢”。2004年10月20日河南大平煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，148人遇難，其中95%為農(nóng)民合同工。
（二）法制意識淡薄
1、法律法規(guī)形同虛設(shè)
目前中國有一系列有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律和法規(guī)，如《勞動法》、《煤炭法》、《礦山安全法》和《煤礦安全規(guī)程》。雖然它們還有待完善，只要認真落實已有的規(guī)章制度，大部分礦難本可以消弭于萌芽狀態(tài)。以中國目前的防治能力和技術(shù)水平，只要防范措施到位，瓦斯爆炸事故也是有能力避免的。
關(guān)于飛行安全的“海恩法則”認為，一起重大的飛行安全事故背后有29個事故征兆，每個征兆背后有300個事故苗頭，每個苗頭背后還有1000個事故隱患。可以說，所有的災(zāi)難都是多個漏洞的疊加。很多礦難的發(fā)生都源于不遵守作業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)程、安全生產(chǎn)秩序混亂、制度虛設(shè)、監(jiān)管失控。“隱患就是事故，違章就是殺人”。多年來，某些地方和部門管理不嚴，對違規(guī)現(xiàn)象熟視無睹，使監(jiān)督檢查流于形式，一個個漏洞未能及時彌補，一起起事故隱患終于釀成大禍。如陜西陳家山煤礦11.28礦難，井下的工作面已起火一個多星期，仍然照常運轉(zhuǎn)。當(dāng)天早晨6點，礦難發(fā)生前一個小時，井下就出現(xiàn)瓦斯超標(biāo)的現(xiàn)象。瓦檢員向上級匯報后，沒有得到撤離的任何指示。礦工蘇林向《瞭望東方周刊》的采訪記者說,“如果當(dāng)時撤人的話，這場事故或許就不會發(fā)生。現(xiàn)在的人膽子是越來越大了。”
曾當(dāng)過個體小煤礦老板的王志江告訴記者，現(xiàn)在一些煤礦出事后，喜歡找些理由糊弄外行。“其實，除了煤井透水等情況是自然事故，其他的一般都是人為的，所有的瓦斯爆炸都是人禍，陳家山煤礦瓦斯爆炸更是人禍！”
可以說，礦難最直接的原因，是規(guī)章制度形同虛設(shè)，法律法規(guī)沒有落實到位。
2、責(zé)任人不必負責(zé)任
《勞動法》第93條和《煤炭法》第78條都規(guī)定：管理人員強令勞動者違章冒險作業(yè)，發(fā)生重大傷亡事故的，對責(zé)任人員依照刑法第一百一十四條的規(guī)定依法追究刑事責(zé)任。
對于我國的煤礦管理者，以前注重經(jīng)濟性獎勵，只要死亡率控制在一定范圍內(nèi)，煤礦干部和職工都可以拿到獎金。那時幾乎沒有因礦難而坐牢的先例。2001年致64人死亡的陳家山瓦斯爆炸的責(zé)任人當(dāng)時是被免職了，三年后，大多異地升遷或就職。一個叫高治興的礦長到附近的黃陵縣煤礦當(dāng)了一號煤礦礦長，2004年6月15日該礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，23人死亡，直接經(jīng)濟損失316.68萬元。經(jīng)事故調(diào)查認定，這是一起生產(chǎn)責(zé)任事故。
如今，河北邯鄲礦難中的16名瀆職人員已被查處，造成148名礦工遇難的大平煤礦特大瓦斯爆炸事故的首批4名責(zé)任人，也因涉嫌重大責(zé)任事故犯罪被逮捕。中國有一句成語，曰“亡羊補牢，猶未為晚”。法律法規(guī)開始落到了實處，盡管有點姍姍來遲。
（三）礦工維權(quán)難
1、工會名存實亡
在當(dāng)今的國有企業(yè)里，工會組織僅僅是一個行政部門。面對頻發(fā)的礦難，工人的整體博弈能力十分微薄。當(dāng)企業(yè)和工人發(fā)生利益沖突時，這樣的工會怎么能給工人撐腰？盡管《煤炭法》第42條和《礦山安全法》第23條都規(guī)定了礦山企業(yè)工會應(yīng)當(dāng)依法維護職工生產(chǎn)安全的合法權(quán)益，組織職工對礦山安全工作進行監(jiān)督。但本該代表工人利益的工會，在礦工面臨死亡威脅時卻失聲了，缺位了。國有大礦尚且如此，遑論私有小礦，它們原本就不需要“工會”來裝點門面。
2、工人被迫冒險工作
據(jù)專家估算，目前我國失地農(nóng)民逾2000萬，如果加上因農(nóng)村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，則失地農(nóng)民更多。工業(yè)化、城市化步伐加快，加速了農(nóng)民隱性失業(yè)和顯性失業(yè)的數(shù)量。2001年中國正式加入WTO，對我國而言總體上利大于弊。據(jù)華盛頓國際經(jīng)濟研究所測算，我國入世后，隨著關(guān)稅削減和農(nóng)產(chǎn)品進口的放開，將直接導(dǎo)致1100萬農(nóng)民失業(yè)。
《煤礦安全規(guī)程》第5條和第46條都規(guī)定，從業(yè)人員有權(quán)拒絕違章指揮和強令冒險作業(yè)；當(dāng)工作地點出現(xiàn)險情時，有權(quán)立即停止作業(yè)，撤到安全地點。法律法規(guī)賦予了礦工抗?fàn)幍臋?quán)利，井下出現(xiàn)安全隱患后，有經(jīng)驗的礦工會拒絕下井工作，煤礦領(lǐng)導(dǎo)為了增加產(chǎn)量則不讓停工。陳家山煤礦的一些領(lǐng)導(dǎo)對礦工說得最多的一句話是“你有本事就不要下井，我明兒就讓你下崗！”由于礦山勞動力的供過于求、工作機會的稀缺，很多人最擔(dān)心下崗，煤礦侵犯礦工權(quán)益的事情時有發(fā)生。據(jù)知情人士透露，陳家山煤礦礦工的待遇每況日下，有時一些勞動保護用品都得礦工自己購置。面臨“停職停工”的威脅，無處主張權(quán)利且生活無著的他們，明知下井工作有生命危險，也只好妥協(xié)。
3、傷亡賠償畸低
在私營礦山的老板中間流傳著一句話——傷不起死得起。煤礦開采的暴利和礦工生命的廉價，使一些礦主視礦工的人命如草芥。
2001年7.17廣西南丹透水瞞報事故發(fā)生后，《南方都市報》的記者在一位死者家里看到一份“生死協(xié)議”——“屬于甲方的安全事故，造成死亡的，由甲方給予一次性補償2萬元。在處理事故中，甲方只承擔(dān)上述費用，不再承擔(dān)其它經(jīng)濟和法律責(zé)任。”
經(jīng)營過小煤礦的知情人向新華社記者透露，發(fā)生事故后，一條人命通常也就值１０萬元左右，除去“公關(guān)活動“的費用，遇難者家屬拿到手的只有一半。
上世紀50年代，美國也曾小礦林立、爆炸頻繁。為此，美國成立了煤礦安全監(jiān)察部門進行專項檢查，加強和完善有關(guān)煤礦生產(chǎn)的法律建設(shè)，使小礦逐漸失去生存空間。同時，政府還要求礦主事先交納足夠的事故處理保證金，每死亡1人要賠付數(shù)十萬甚至上百萬美元，逼迫大小礦主珍惜礦工的生命，使煤礦再也“死不起人”，如今美國的采礦死亡率遠遠低于世界平均水平。
國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局政策法規(guī)司曹宗理說，2004年國務(wù)院發(fā)布文件，新增加了企業(yè)提取安全生產(chǎn)費用、安全風(fēng)險抵押金制度、提高傷亡賠償標(biāo)準，旨在通過這三項經(jīng)濟政策，配合法律法規(guī)和行政監(jiān)督來加強高危企業(yè)的安全生產(chǎn)管理。就保障礦工的權(quán)益而言，這些政策應(yīng)該說是很有用的，關(guān)鍵在于能否落實和執(zhí)行。
二、深層次原因
（一）高層管理者認識上的誤區(qū)
2003年我國的人均GDP首次達到了1000美元，國家有關(guān)部門個別負責(zé)人曾表示，人均GDP在1000美元至3000美元這個區(qū)間，是安全生產(chǎn)事故的高發(fā)期，我國目前正處在這樣一個階段。西方工業(yè)化國家的安全生產(chǎn)事故也大都經(jīng)歷了從上升、高發(fā)到逐步穩(wěn)定、下降的周期。這一“依據(jù)”讓某些政府官員得出了可怕的“周期論”，中國礦難事故的層出不窮成了情理中事。
作為后發(fā)展國家，我國為什么不能吸取其它國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，利用技術(shù)和管理上的后發(fā)優(yōu)勢，打破這種惡的慣例和規(guī)律？難道一定要以成千上萬個礦工的生命為代價，把這些災(zāi)難重新過一遍嗎？
（二）經(jīng)濟粗放型增長導(dǎo)致能源需求的高速增長
中國經(jīng)濟持續(xù)25年以9%左右的速度增長，空前的經(jīng)濟增長引發(fā)了能源需求的巨大缺口。由于油氣能源緊張，煤炭價格大幅度上漲，需求告急。2003年，我國消費的煤約為19億噸，比2002年增長了20%。
當(dāng)煤炭生產(chǎn)的利潤空間加大，超負荷生產(chǎn)成為順利完成財政指標(biāo)、刷新GDP的首選。一些礦產(chǎn)地企業(yè)和地方政府置安全和生態(tài)保護于不顧，超限開采、超負荷運轉(zhuǎn)；一些小煤礦則把礦工當(dāng)作賺錢機器，有些已取締的小煤礦也死灰復(fù)燃。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從２００１年至２００３年，全國原煤產(chǎn)量的累計增長高達７.３８億噸，這些增長大部分建立在各類煤礦超能力生產(chǎn)的基礎(chǔ)上。陳家山礦難發(fā)生后，銅川市礦務(wù)局一個張姓副局長面對記者關(guān)于“超產(chǎn)獎”的問題如是說：“采煤量加大也是國家的需要”。
煤礦生產(chǎn)是統(tǒng)一的整體，提升、運輸、通風(fēng)、采掘、供電、排水等主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)必須有序協(xié)調(diào)安排。其中一個環(huán)節(jié)超負荷運轉(zhuǎn)就可能導(dǎo)致整個生產(chǎn)系統(tǒng)的紊亂，容易引發(fā)傷亡事故甚至重特大事故。發(fā)生特大礦難的鄭州大平煤礦和陜西銅川陳家山煤礦都存在著嚴重的超設(shè)計能力生產(chǎn)的現(xiàn)象。
我國的經(jīng)濟發(fā)展屬高能耗發(fā)展，終端能源用戶在能源消費上的支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的13％，而美國僅為7％。與國際先進水平相比，我國工業(yè)部門每年多燒掉了約2．3億噸標(biāo)準煤。可以說，礦難頻發(fā)是高能耗、粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式的市場反應(yīng)。
（三）監(jiān)管機制有缺陷
《礦山安全法》第33條規(guī)定，縣級以上各級人民政府勞動行政主管部門對礦山安全工作行使監(jiān)督職責(zé)。于2005年1月1日實行的新版《煤礦安全規(guī)程》也規(guī)定了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)”的監(jiān)管體制。筆者認為這一體制是不合理的，職業(yè)安全監(jiān)督工作必須由第三方來實行。
以往的教訓(xùn)證明，本應(yīng)是煤礦安全監(jiān)管者的縣鄉(xiāng)兩級地方政府，往往會成為煤礦直接或間接的經(jīng)營者。震驚全國的南丹透水事故披露后，在當(dāng)?shù)夭槌隽瞬簧?ldquo;人大礦、政協(xié)礦、法院礦和公安礦”。作為一些地方的主要產(chǎn)業(yè)，違法違規(guī)經(jīng)營的煤礦能解決就業(yè)問題，也是主要稅源，一旦取締，會使當(dāng)?shù)卣l(fā)生財政困難。直接的利益驅(qū)動使裁判員成了運動員、監(jiān)管者成了保護者。在GDP的指引下，政府要政績，企業(yè)想邀功，唯一能犧牲的便是礦工的利益。
“地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)”還容易形成官商勾結(jié)、共同糊弄“國家監(jiān)察”的腐敗關(guān)系。南丹礦難發(fā)生后，不法礦主與當(dāng)?shù)匾恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部沆瀣一氣瞞報情況，根源也在于貌似合法的經(jīng)濟利益。
世界各國的職業(yè)安全監(jiān)督通常由勞動部門承擔(dān)，比如美國的職業(yè)安全由勞工部職業(yè)安全衛(wèi)生局管理，法國由勞工與職業(yè)培訓(xùn)部管理，大部分中歐、拉美、非洲國家也都由勞工部負責(zé)，這種機構(gòu)設(shè)置有利于實現(xiàn)第三方監(jiān)督。1998年政府機構(gòu)改革前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)督的執(zhí)法主體也是勞動部門。1999年機構(gòu)改革后，勞動與社會保障部門不再履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職能，改由國家經(jīng)貿(mào)委下設(shè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和國家煤礦安全監(jiān)察局接管。
垂直設(shè)置的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和國家煤礦安全監(jiān)察局實際上是兩塊牌子、一套人馬，有自己監(jiān)督自己的嫌疑，并且不能真正獨立于地方政府。其次，它們只管國有礦，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦排除在外。作為事故高發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全，在很長時期內(nèi)由煤炭部、勞動部、地質(zhì)部、公安部、衛(wèi)生部等齊抓共管，實施過程中極易互相扯皮，出現(xiàn)監(jiān)管真空。
（四）教育國策的失誤
發(fā)表于《中國社會科學(xué)院院報》《2004年中國科技競爭力剖析》一文中的數(shù)據(jù)表明，文盲占我國人口的14.2%，在國際上排名第56位。由于初中升學(xué)率不高，我國還存在大量半文盲，近三年來僅江蘇一省流失的初中學(xué)生就達10萬名。我國對教育的公共投資占GDP的3.14%，位居世界第54位?；A(chǔ)教育尤為薄弱，小學(xué)的教師與學(xué)生比例是1:21.6，中學(xué)為1:18.3，世界排名都在40位以下。
國民的文化素質(zhì)決定著國家經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量，當(dāng)年日本的經(jīng)濟起飛，就托庇于普及教育提高國民素質(zhì)的基本國策。反觀我國的教育國策，雖然也是九年義務(wù)制，但在廣大農(nóng)村，義務(wù)教育究竟能貫徹幾年？農(nóng)村基層教師的待遇又如何？上述數(shù)據(jù)也可以算是一種答案。
（五）新聞自由度的提高
我國的礦難有兩個高發(fā)期，一是大躍進時期，最多的一年死了6000多人（當(dāng)時產(chǎn)量很低）；二是上世紀九十年代中期，這一時期，我國每百萬噸煤死人率約是美國的200倍。2002和2003年，新華社和人民日報的網(wǎng)站把每次煤礦事故都列在網(wǎng)上，數(shù)量驚人。2004年1到5月大約有20多起煤礦發(fā)生事故，比02、03年同期減少了很多。統(tǒng)計數(shù)字表明，即使是災(zāi)難重重的2004年，礦難造成的死亡人數(shù)也比從前有所降低。香港中文大學(xué)行政學(xué)院教授王紹光得出了這樣的研究結(jié)論——作縱向比較，中國每百萬噸煤的死亡率一直呈下降趨勢，上世紀80年代為8.7人，2004年是4.17人。
之所以公眾對礦難產(chǎn)生了“關(guān)注疲勞”，與媒體對社會事務(wù)的積極介入、政府對新聞自由的逐漸放開不無關(guān)系。以前的礦難只是根據(jù)行業(yè)和官階作“內(nèi)部傳達”，大多未向外界披露?，F(xiàn)在，每一起特大礦難都得到了充分的報道，民眾感覺礦難“越來越多”，只能說這是長期以來對礦難不報、瞞報的后果，是政府在為從前的新聞控制“還債”。
結(jié)束語
2005年1月19日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究加強煤礦安全生產(chǎn)工作。會議處置了大平礦難的事故責(zé)任人，要求抓緊調(diào)查陜西銅川礦務(wù)局陳家山礦“11?28”瓦斯爆炸事故，對有關(guān)責(zé)任人作出嚴肅處理。并提出全面加強煤礦安全生產(chǎn)工作的五項措施——落實煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制，改善煤礦安全生產(chǎn)條件，提高煤礦安全生產(chǎn)水平，健全安全管理體制和機制，形成重視煤礦安全生產(chǎn)的氛圍。
這些措施對遏止和減少礦難具有非常深遠的意義，但要從根本上防止煤礦事故的發(fā)生，不僅要改善礦山安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)、要實行真正的法治、要把礦工的生命當(dāng)人命，還需要有決策權(quán)的政府官員從思想上清除可怕的“周期論”、需要政府改變“自己管自己”的安全生產(chǎn)監(jiān)察體制、更有待于教育現(xiàn)狀的徹底更張和國民文化素質(zhì)的普遍提高。
誠如是，則以往的事故死難者才能瞑目，礦難才能逐漸減少，社會主義和諧社會才有望建成。