摘 要 闡述了我國煤礦安全生產的現狀，全面分析了影響煤礦安全生產的主要因素，提出了要構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業體系，必須加強行業管理，落實企業安全生產主體責任；嚴格辦礦標準，理順辦礦體制；強化人才培養，提高職工隊伍整體素質；實施“科技興安”，提高礦井安全裝備水平；優化煤炭產業結構，提高煤炭行業整體水平。
關鍵詞 煤礦 安全生產 科學發展觀 “和諧社會”新型煤炭工業體系
黨的十六屆三中全會明確提出：“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的我國是世界上少數以煤炭為主要能源的國家之一，煤炭在一次能源消費中所占比例一直在2／3以上，2004年產煤19.56億噸，占世界的43%①。但長期以來，我國煤礦安全生產狀況不好，事故多、傷亡大、經濟損失嚴重，尤其是重、特大事故頻繁發生，不僅使國家財產和人民群眾生命安全遭受很大損失，而且嚴重影響了煤炭工業的健康發展。如何有效地遏制煤礦重、特大傷亡事故的發生，已成為煤炭行業實踐“三個代表”重要思想、落實科學發展觀和構建“和諧社會”進程中急需盡快解決的問題。
一、我國煤礦安全生產的現狀
對煤礦安全生產工作，黨中央、國務院及各級黨委、政府歷來高度重視，特別是近一個時期以來，相繼采取一系列重大舉措，改革完善煤礦安全監管體制、加強煤礦安全生產法制建設、深化煤礦安全整治、加大政策扶持力度、加強對煤礦安全生產的監督檢查等，使煤礦安全生產工作得到了切實的加強和改進，全國煤礦安全生產狀況總體上呈現相對穩定的態勢。盡管如此，由于我國煤礦生產力水平低下，煤礦事故起數和死亡人數仍居高不下,百萬噸死亡率明顯高于世界主要產煤國家水平，重、特大事故還沒有得到有效控制，與科學發展的要求、構建和諧社會的目標還有很大差距。
1、煤礦死亡人數多。長期以來，我國煤礦每年因工死亡都在萬人以上。1990－2004年累計死亡97754人，年均6517人；2004年死亡6027人，占世界煤礦死亡總人數的80%。與之形成鮮明對比的是，從1990年開始，國際上煤礦死亡人數大幅度下降，2003年至今澳大利亞煤礦實現了零死亡。
2、百萬噸死亡率高。解放初期至“十年浩劫”期間，我國煤礦百萬噸死亡率長期在10人之上，1960年達17.61人。進入二十世紀后開始逐年下降，年均降幅0.75人。2004年達到3.08人，創歷史最好水平，但仍居世界第一位，是美國的100倍，南非的30倍，印度的10倍。
3、“三個多發”的特點明顯。一是重特大事故多發。新中國成立以來，全國煤礦共發生一次死亡百人以上的礦難21起，死亡3456人；2004年發生特大事故42起，死亡1008人，平均8.6天一起，死亡24人。二是小煤礦事故多發。我國小煤礦產量約占全國總產量的1/3，而事故死亡人數卻占全國死亡總人數的2/3多。2004年，小煤礦死亡人數占全國煤礦死亡總人數的73%。三是瓦斯和水災事故多發。我國煤礦因瓦斯爆炸等事故造成的死亡人數約占死亡總人數的80%，每年直接經濟損失高達7.5億元；在過去的20多年里，全國有250多個礦井被淹，死亡1700多人，經濟損失350多億元人民幣。
4、經濟損失慘重。在工礦商貿企業中，三分之一以上的事故、近一半的重大事故和四分之三的特大事故，均發生在煤礦。全國煤礦一年因傷亡事故和職業病造成的經濟損失，相當于原國有重點煤礦年銷售收入的5%。
5、社會和政治影響惡劣。煤礦事故的頻繁發生，已經成為各級黨委、政府的心腹之患，成為人民群眾及社會各界關注的熱點，也成為西方國家對我國實施人權攻擊的焦點。從這個意義上看，安全生產不僅是個重大的經濟問題、社會問題，更是關系國家和政府形象、關系黨和人民的血肉關系、關系黨的執政能力的重大政治問題。
二、我國煤礦安全問題突出的主要原因
安全事故多發，從社會經濟的發展規律看，是工業化進程中必然的一段。在農業經濟為主時期和工業化初期，生產傷亡事故較少。隨著工業化進程的加快，事故也呈快速上升趨勢。進入工業化后期階段，事故開始大幅度下降，安全狀況明顯好轉。美國等世界發達國家社會經濟發展進程，已經印證了這一點。美國上世紀前30年，煤礦每年事故死亡2000-3000人，百萬噸死亡率曾經高達8.37。除此之外，煤礦行業在我國屬高危行業，受經濟發展水平的影響和自然條件的制約，影響安全生產的因素更多。
首先，我國煤礦受自然災害威脅嚴重。與美、澳以露天礦為主、全機械化開采不同的是，我國煤礦多為井工開采，其產量占煤炭總產量的95%，受各種自然災害威脅嚴重。一是受瓦斯威脅嚴重。我國大中型煤礦中，高瓦斯礦井占20.34%，小型礦井中占15%左右。尤其是隨著開采深度的不斷增加和開采強度的不斷增強，煤與瓦斯突出的危險性不斷增加，突出威脅區域不斷擴大。二是受煤塵爆炸威脅嚴重。國有重點煤礦中，有532處煤礦的煤塵具有爆炸危險性，占87.37%。三是受自然發火威脅嚴重。國有重點煤礦中，有288處煤礦的煤層具有自然發火危險，占47.29%；安全重點監控的企業中，有269處煤礦的煤層具有自然發火危險，占64.6%。四是受動力災害與熱害威脅嚴重。國有重點煤礦中，有27處煤礦具有沖擊地壓危險性，占5.13%；約有70多處礦井工作面氣溫超過26℃，最高達40℃。
其次，煤炭工業長期負重爬坡，各種深層次矛盾和問題開始集中顯現。一是安全保障能力低。目前，我國有安全保障的煤炭生產能力約為12.5億噸。在2004年全國19.56億噸煤炭產量中，約有7億噸是在不具備安全生產條件下生產出來的，其中相當一部分是非法違規生產的煤炭。經過幾十年的開采，許多國有煤礦已經進入衰老期，主要生產設備老化、超期服役的約占三分之一。二是技術裝備和技術管理水平低。我國煤礦生產力發展水平極不均衡，既有達到或接近世界先進水平的現代化大煤礦，也有條件較差的中小型礦井。目前全國采煤機械化程度僅為45%。為數相當多的小煤礦，技術手段和開采方式落后，資源浪費嚴重，傷亡事故多發。三是員工隊伍素質低。工程技術人員嚴重短缺。據調查，30萬噸以上的大中型煤礦中，大專以上文化程度的占5.44%，高級工程技術人員占3‰；30萬噸以下的小型煤礦中，中專以上職工平均不到3人。中國煤炭教育協會反映，中國礦業大學等9所原煤炭院校，1999－2002年只培養了1454名地礦類專業畢業生，其中不少人還不愿意到煤礦，不愿意到生產一線，每年到煤礦工作的不足100人。據2001年的調查，我國96%的煤礦缺乏機電專業人才，88%的煤礦缺乏采礦專業人才，通風安全、防突等人才更缺乏。用工制度改革以來，大量農民工、臨時工進入煤礦，逐步成為井下一線的主力。特別是小煤礦，工人流動性大，常常不培訓就下井上崗。這部分人的紀律觀念、安全意識、技術水平等方面都需加強培養，違反勞動紀律、違章作業和違規操作現象相當普遍，直接威脅安全生產。四是產業集中化程度低。2004年全國各類煤礦的25236處礦井，平均每處礦井僅7.75萬噸。原國有重點、國有地方和鄉鎮三大類煤礦的平均年產規模，分別為129萬噸、15萬噸和3.15萬噸。目前世界上先進的產煤國家，都通過發展大公司、大集團，一方面形成相對壟斷的市場競爭格局；另一方面也促進了現代化大生產，大大提高了煤礦安全保障水平。目前，美國前4家煤炭企業市場占有程度為47%，澳大利亞前5家煤炭企業占有度為72%，南非前4家煤炭企業占有度為62%。而我國神華、大同、山西焦煤、兗礦、中煤能源、淮南、平頂山和開灤等8家特大型、大型煤炭企業，占全國煤炭產量的比重，共計也只有20%左右。五是煤礦企業總體稅負高，歷史包袱重，安全欠賬大。國家在相當長一個時期內對煤炭實行壟斷經營和礦產品價格剪刀差。現行增值稅計征辦法沒有體現煤礦的特殊性,稅制改革后，煤炭產品增值稅實際稅負增加6個百分點以上，每年多交增值稅100多億元。目前煤礦企業算術平均綜合稅率為14.65%，是全國工業總體稅負水平的兩倍，高出國際同行業水平近6個百分點。煤礦企業大多地處偏僻地區，比其他工業企業承擔更重的“辦社會”職能，尤其是大礦、老礦人員多，歷史包袱沉重，新增效益主要用于補還職工欠賬，安全上的欠賬補還不多。再加上隨著資源的枯竭，采場向深部、淺部、構造復雜區、自然災害威脅嚴重區轉移，不安全因素越來越多，安全投入需求越來越大。據統計，目前僅國有煤礦安全欠賬就高達505億元。
第三，煤炭需求增加推動了煤礦超能力生產。近年來，我國經濟持續快速發展，能源需求量與日俱增，而粗放的經濟增長方式和高能耗的產業結構，加劇了煤炭供需緊張。在這種形勢下，要求煤炭工業維持較高產出，煤礦普遍超能力開采。超能力開采目前已經成為全國煤炭工業增加產出的主要手段之一，由于對此估計不足，缺乏有效應對，使之也成為我國煤礦各種事故的導火索之一。
另外，煤炭企業下放到地方后，隨著政府管理體制改革，煤炭行業管理弱化，安全監管體制不順，對安全生產的重要性認識不到位。一是煤炭行業管理弱化。1999年，我國煤礦安全管理體制調整后，部分省、市、縣煤礦管理部門被撤銷、并轉或降格，各級煤礦管理部門不同程度地存在規格低、專業人員缺、監管力量不足等問題，使煤炭行業管理弱化，綜合管理缺位，造成煤礦安全監管、發展規劃、勘探開發不能統籌考慮，嚴重影響了煤炭行業的健康發展。另外，煤炭管理部門職能交差重疊，責、權、利不統一，互相牽制制約，難以形成合力，影響了管理工作效率，削弱了部門工作人員的積極性和責任感，難免出現推諉扯皮現象，使煤礦安全管理缺乏權威性，決策缺乏科學性，工作缺乏高效性。二是煤礦安全監管體制不順，機制不完善，適應社會主義市場經濟要求的安全監管體制和長效機制尚未形成。國家監察、地方監管的體制在實際工作中，存在職能交叉、權責不明、多頭執法的問題。煤礦安全生產涉及多個部門、多個證照，這些部門在證照管理和監督執法等方面統籌協調不夠，聯合執法機制沒有形成，難以形成合力。經濟管理與安全監管缺乏協調機制，有的地方管安全的要求停產整頓，而管經濟的要求保證產量，部門之間互不通氣，造成經濟管理和安全監管脫節。安全監管力量不足，監管部門忙于事故處理和突擊檢查，對吸取事故教訓、加強事前防范、防止同類事故反復發生，缺乏超前預防措施。三是對安全生產重要性的認識不到位。長期以來，安全生產在經濟社會發展中的重要地位沒有得到應有的重視，安全生產還沒有納入國民經濟和社會發展規劃。一些地方領導只重生產，輕視安全，把安全生產工作停留在口頭上、會議上、文件上，貫徹實施安全生產法嚴格不起來、落實不下去。一些企業負責人沒有把維護職工生命安全放在第一位，受利益驅動突擊蠻干，強迫職工超強度勞動，甚至進行奴役性生產。不少職工也缺乏安全生產知識和自我保護意識，不能運用法律手段保障自己的合法權益。
三、對策與建議
黨的十六屆三中全會提出：“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”；黨的十六屆五中全會又進一步提出：“要堅定不移地以科學發展觀統領經濟社會發展全局，堅持以人為本，轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道”，這都為促進我國煤炭工業的健康發展指明了方向。特別是最近國務院下發了《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，其核心內容，就是全面落實科學發展觀，構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業體系②，這更為煤炭工業的發展確立了思路與目標。科學發展觀，首先是以人為本的安全發展觀；構建新型煤炭工業體系,就是發展先進生產力,堅持節約生產、清潔生產、安全生產,實現經營方式從粗放型向集約型轉變,從業人員由較低素質向高素質轉變,安全生產從被動監管型向本質安全型轉變，實現煤炭工業健康持續發展，從而也在根本上解決安全生產問題。
（一）加強行業管理，落實企業安全生產的主體責任。這是抓好煤礦安全生產的根本舉措。一是國家盡快組建國家煤炭工業部，管理協調煤炭經濟運行，研究制定煤炭法規、制度、規劃、標準并組織實施，解決煤炭行業發展過程中的問題；負責煤礦的安全生產工作，逐步提高安全生產水平；制定并實施煤炭資源利用開發標準及規劃，提高全國煤炭資源利用水平，全面促進煤炭工業的持續健康發展。二是地方要盡快建立統一高效、責權對等、上下理順的煤礦管理體制。提升煤炭管理部門的地位，明確職責，健全機構，強化職能，做到管安全必須管生產。加強煤礦監管隊伍建設，積極解決編制、經費、辦公場所、車輛、工資等問題，為其創造良好的工作條件。強化煤礦安全監管職能，明確職責，理順關系，壓死責任，確保煤礦監管體制的良性運行。三是企業要全面落實安全生產主體責任。煤礦企業不僅是市場經濟的主體，而且是安全生產的責任主體③，必須建立健全安全生產責任體系，明確崗位安全責任制，并制定相應的監督保證措施，確保各崗位責任落到實處。
（二）嚴格辦礦標準，理順辦礦體制。按照“建大、改中、關小”的原則，一方面，結合深化煤礦安全專項整治，繼續淘汰那些技術落后、布局不合理、不符合安全標準、不符合環保要求、浪費資源和不具備安全生產條件的小煤礦，堅決取締違法經營的小煤礦。在解決小煤礦無序開采、違法違規生產問題的同時，解決我國煤礦數量過多、集中度過低的問題。另一方面，對小煤礦進行整頓規范、聯合改造。充分發揮市場機制作用，加快中小型煤礦的整頓、改造和提高，整合煤炭資源，實行集約化開發經營。鼓勵大型煤炭企業兼并改造中小煤礦，鼓勵資源儲量可靠的中小煤礦實行聯合改造。同時，嚴格新建煤礦標準，提高煤炭生產準入門檻，不再建設年設計生產能力30萬噸以下的小煤礦。
（三）強化人才培養，提高干部職工隊伍的整體素質。按照煤炭行業對人才的客觀需求，一方面，國家要采取特殊政策，大力發展煤炭高等教育，擴大大中專院校采礦專業的招生規模。同時，制定相關激勵政策，吸引更多的有識之士投入煤炭行業，以人才促安全，以安全攬人才，盡快解決技術人才斷層和青黃不接的局面，逐步改善煤礦的知識結構，為安全生產奠定人才基礎。另一方面，煤炭管理部門和企業要加強干部職工的培訓工作，提高煤礦干部職工隊伍的安全意識、管理水平和科學文化技術素質。對煤礦法人代表、礦長，沒有經過安全培訓并考核合格的，不能頒發資格證書；加強新工人崗前安全教育培訓，推行入井人員資格證制度，不具備相應學歷，未經培訓合格人員不準下井作業。
（四）實施“科技興安”，提高礦井安全裝備水平一是組織科研攻關。充分發揮科研機構、大專院校及其專家學者的作用，整合和壯大安全科技資源，圍繞礦井水、火、瓦斯、煤塵、頂板等防治技術、大采深礦井開采及熱害防治技術、沖擊地壓防治技術、大型機電設備在線監測技術、井上下緊急呼叫系統技術、綠色開采工藝技術、提高煤炭資源回收率技術、煤炭液化及煤化工多聯產技術、潔凈煤利用技術及煤炭深加工等制約煤礦安全生產的重大基礎課題，組織開展研究和攻關，提高我國煤礦安全科技理論水平。二是加快科研成果轉化。圍繞煤礦瓦斯區域預測、地質構造超前探測、瓦斯爆炸預警、煤與瓦斯突出和沖擊地壓的預測預報，礦井突水、火災、粉塵等主要災害防治與重大事故搶險救援所需要的共性、關鍵性技術和裝備，開展應用性研究，抓好成果的推廣與轉化，提高防災、抗災和救災能力。三是提高安全管理的科技含量。重點是采用網絡化、數字化、視頻監控和遠程調度指揮等先進技術，提高煤礦企業內部安全管理、政府安全監管和國家安全監察工作的科技含量，把煤礦安全生產狀況的根本好轉，建立在依靠科技進步和加強科學管理的基礎上。
（五）優化煤炭產業結構，提高煤炭行業整體水平。一是加快大型煤炭基地建設。認真落實國務院“重點支持大型煤炭基地建設，促進煤電聯營，形成若干個億噸級煤炭骨干企業”的決策，加快神東、陜北、晉中等13個大型煤炭基地建設，形成穩定可靠的商品煤供應基地、煤炭深加工基地和出口煤基地④。二是培育大型煤炭企業集團。積極推進煤炭企業的戰略性重組，打破區域界限，優化資源配置，鼓勵和支持優勢企業開發利用煤炭資源，培育和發展跨區域的煤炭企業集團。打破行業界限，鼓勵不同行業企業聯合開發利用煤炭資源，實行煤電聯營、煤運聯營、煤炭與其他相關產業聯營，尤其是要在具備條件的地方發展坑口電站，培育和發展煤、電、路、港一體化的跨行業企業集團。打破所有制界限，拓寬融資渠道，鼓勵多種經濟成分相互參股，培育和發展跨所有制的煤炭企業集團。三是不斷拉長煤炭生產產業鏈，推進煤炭就地轉化為二次能源，從根本上改變我國煤礦安全狀況，實現煤炭工業的可持續發展和安全發展。
