? 對安全生產實施綜合監督管理，是法律賦予各級安全生產監管部門的基本職責。幾年來，各級安全生產監督管理部門認真履行職責，圍繞著如何搞好安全生產的綜合監督管理做了大量卓有成效的工作，取得了很大的成績，促使全國的安全生產狀況總體上呈現出相對平穩、趨向好轉的發展態勢。但是，在實踐中也遇到一些矛盾和問題需要研究解決。
??? 一、 找準位置，全面把握綜合監管的內涵
??? 安全生產綜合監管概括地說就是宏觀的、高層面的、全局性的、全面性的、全方位的監管。其功能和內涵應當是：運籌謀劃、導向促進、立規執法、組織部署、監督檢查、指導協調、宣教培訓、統計分析、通過反饋、調度綜合。從目前的實際情況看，安全生產綜合監管工作應當包括以下一些主要內容：
??? 1. 在“安全第一、預防為主”的總方針指導下，根據階段性工作的需要，研究提出開展安全生產工作應當遵循的具體方針和原則；
??? 2. 按照科學發展觀的要求，依據經濟社會發展的總體規劃，研究制定國家、地區和重點行業安全生產發展規劃和主要目標，推動安全生產與經濟社會的同步發展；
??? 3. 擬定安全生產法律法規，并依據國家有關法律法規，制定安全生產的規章、規程和標準；
??? 4. 綜合各地和各行業的安全生產情況，分析安全生產形勢，針對薄弱環節，研究提出促進安全生產工作有力開展的政策措施和建議；
??? 5. 組織開展安全生產檢查和作業場所職業危害的監督檢查，采取有力措施，督促各級政府和有關部門及生產經營單位落實安全生產責任制，加強安全生產工作和職業危害防治工作；
??? 6. 按照中央關于整頓和規范社會主義市場經濟秩序的統一部署，研究部署安全生產領域的專項整治，會同有關部門做好整治工作，督促加強對重大危險源的監控和重大隱患的整改治理；
??? 7. 對公路、水運、鐵路、民航、水利、建筑、軍工、郵政、電信、旅游、林業、電力、消防等有主管部門的行業和領域的安全生產工作實施檢查、指導、協調；
??? 8. 組織開展“安全生產月”、“安全生產萬里行”等全國性的安全生產宣傳教育活動和培訓工作，推進安全文化建設；
??? 9. 傳達上級黨委、政府的工作部署，通報有關情況，做好信息傳遞和反饋工作；
??? 10. 指導協調或組織指揮重特大事故的搶險救援；
??? 11. 按照有關法律法規賦予的職責權限，依法查處各類傷亡事故，追究事故責任人的責
??? 任，按照規定實施行政處罰；
??? 12. 推進安全監管體系建設，為搞好安全生產工作提供保證。
??? 從不同的層面看，安全生產綜合監管可以分為以下5種類型：一是對全國或地區全局性的綜合監管。主要是宏觀思路的謀劃、發展規劃和工作計劃的制定、重要工作的部署、重大活動的組織、政策法規的似定、事故及傷亡情況的統計、各行各業特大和特別重大事故的調查處理、安全生產形勢的分析預測、重要信息的傳遞和整體情況的綜合等。二是局部性的，對一些行業和領域的安全生產實施綜合監管。主要是安全生產監管部門對有行業主管部門的相關行業和領域的安全生產工作的綜合監管。這方面具體的、直接的、日常的安全生產監管工作主要由各級負有安全生產監管職責的有關部門來做，安全生產監管部門負責對這些部門進行指導、協調和綜合。三是上級政府的安全生產監管部門對下級政府的監督檢查。主要是對下級政府的監督檢查。主要是對下級政府貫徹落實黨和國家的安全生產方針、安全生產法律法規以及上級黨委、政府的重要工作部署的情況以及其履行安全生產職責，落實安全生產責任制，開展安全生產工作等情況進行監督檢查。四是上級安全生產監管部門對下級安全生產監管部門的指導、監督。主要是向下級下達工作計劃，部署工作任務，傳遞重要信息，調查重要情況，指導其開展好工作以及監督檢查其履行職責，開展 行政執法、綜合監管，具體監管工作和上級工作部署的貫徹落實情況等。五是對全國和各地其它方面、層面涉及安全方面工作的綜合管理。
??? 二、 正確認識安全生產綜合監管的基本職責
??? 具體講就是，堅持“三到位”和“三不”；適應新形勢，努力實現“四個轉變”，做到“八個促進“。“三到位”：一是思想認識要到位。要充分認識安全生產工作的地位、作用以及做好安全生產綜合監管工作的重大意義。二是履行職責要到位。凡是法律法規已經明確的和同級政府賦予的綜合監管職責，都要通過努力，逐項得到落實，不能有半點猶豫，不能有半點馬虎，不能有絲毫放松和懈怠。三是工作措施要到位。要按照黨中央、國務院和各級地方黨委、政府的統一部署和工作要求，根據不同行業和不同領域安全生產工作的不同特點，有針對性地采取措施，或者提出政策措施建議，并通過監督、檢查、協調、指導，促進各地區、各部門、各單位抓好落實。在做到“三到位”的同時，應注意做到“三不”，即：不缺位，不越位，不錯位。不缺位，就是該管的事一定要管好、管細、管實、管出水平、管出成效。并要努力做到超前思維、超前謀劃、超前動作、主動出擊、有所作為，不依賴別人、不順水推舟、不被動應付。不越位，就是決不能把不該管，實際上也管不了、管不好的事攬在手里，不能超越職權責做事。應真正做到“兩放”，即：屬于行業主管部門職責范圍內的事，安全監管部門應該放手；屬于下級部門該做的事，上級部門應該放權。不錯位，就是安全生產監管部門要與其他負有安全監管職責的政府有關部門各司其職，不能取代他們直接的、具體的、日常的、專業的監管工作；要把安監部門負責的直接的、具體的監管行業和領域的安全監管工作做細、做深、做實，不推諉、不扯皮；要與生產經營單位分清職責，不能替代他們去抓其內部的安全管理。
??? 根據黃菊副總理在全國安全生產工作會議上提出的要求，結合安全生產綜合監管工作的實際，我們必須加快推進“四個轉變”。一是要轉變觀念。各級安全生產監管部門的同志，應增強人本觀念，增強必勝信念，增強創新觀念，增強責任觀念，淡化權力觀念，樹立安全也是政績，安全有利發展，安全就是建設，安全也是大局，監管就是服務，執法就是權力等正確的安全觀、政績觀、發展觀、全局觀、權力觀和服務觀。二是要轉變工作重心。安全生產綜合監管要從過去重事后查處，轉向重事先防范；從重治標轉向重治本；從重眼前轉向重長遠；從重部署轉向重落實；從重政府推動轉向促企業自動上來，真正落實生產經營單位的安全生產主體責任，切實做到關口前移、重心下移。三是要轉變工作方式和手段。要把監管方法和手段從一般性的組織開展安全生產大檢查，轉向依靠科技手段提高綜合監管的科技含量上來；從過去以行政型管理為主轉向依法監管，主要依靠法律手段，來規范各方面的安全生產行為，把各個行業和領域的安全生產納入法制化軌道上來；從單純依靠集中整治轉向既集中整治又加強日常監管上來；從注重事后驗收把關和監督檢查轉向注重事先控制，搞好安全生產許可，把住市場準入關口上來；從注重一般號召、平鋪推動轉向突出重點，培育典型，總結推廣典型經驗，以點帶面，推動全局工作上來；從依靠高壓看管轉向建立長效機制上來。四是要轉變工作作風。要發揚求真務實的工作作風，真正做到重實際、鼓實勁、做實功、辦實事、求實效，深入基層、深入一線、深入實際，加強調查研究，不斷研究綜合監管工作中出現的新情況、新矛盾、新問題，創出新思路、新方法、新措施，把綜合監管工作抓細、抓實、抓好。特別要研究治本之策，著眼于戰略性、根本性、全局性、方向性、長遠性問題的研究和政策措施的制定與實施，推動安全生產工作的全面發展。綜合監管工作要講求實效，核心是要通過我們的工作，達到“八個促進”。一是促進黨的安全生產方針、安全生產法律法規和《國務院關于進一步加強全生產工作的決定》及黨中央、國務院的工作部署、指示的全面貫徹實施；二是促進安全生產控制指標體系和安全生產責任制的落實；三是促進部門安全監管工作的加強；四是促進安全生產專項整治、企業安全狀況的評估和安全質量標準化工作的深入開展；五是促進安全投入和科技進步力度的加大，提高本質安全程度；六是促進“三項建設”、“五項創新”工作的進一步強化和整個綜合監管工作的持續改進和加強，全面提升安全生產綜合監管水平；七是促進全社會安全氛圍的形成，安全生產工作格局的建立，安全生產監管和支撐體系的完善；八是促進安全生產長效機制的建立，各行各業和各個方面安全生產工作的全面加強，重特大事故得到遏制，全國安全生產形勢明顯好轉。我們應該把能否實現上述“八個促進”作為檢驗安全生產綜合監管工作成效的重要標準和尺度，用其審、衡量和考核我們自身的工作。
??? 三、 處理好綜合監管方面的“六個關系”
??? 一是處理好綜合監管與專業監管的關系。從一定意義上說，就是要處理好安全生產監管部門與負有安全監管職責的政府有關部門的關系。在這個問題上，既要認真履行綜合監管的職責，又不能替代相關部門的安全監管工作，要重視依靠和發揮有關部門的作用和積極性。如道路交通和水上交通安全的專項整治，就是要由公安和交通部門牽頭進行，安全生產監管部門負責協調，支持配合他們開展工作。再如民航部門制定航空安全規章、標準，并據此對航空企業實施安全監管，這是民航部門職責范圍里的事，而綜合監管的任務就是促其完善和落實。但對發生在民航與地方政府之間，民航管理部門與其他部門之間的問題，就應主動地、積極地去幫助協調。特別要處理好與質檢部門關于特種設備方面的安全監管工作的關系和與衛生部門關于作業場所職業危害監督檢查方面的關系。屬于特種設備的全監管的具體工作應由質檢部門去做，安監局只對各級質檢部門說話，做好自己該做的事情；屬于職業病的防治等方面的工作應由各級衛生部去做，安監局主要進行作業場所職業危害的監督檢查，查處此類事故，促進有關方面改善作業環境，做好防護工作，減少職業危害。
??? 二是處理好上級政府安全生產監管部門與下級地方政府的關系。《安全生產法》和國務院的《決定》明確規定了地方政府在安全生產工作上的領導責任。中編辦在調整國家局的“三定”通知中也明確了國家局（安委辦）與各省（區、市）人民政府的工作關系。黃菊副總理在全國安全生產工作會議上也強調指出：政府一把手是本地區安全生產的第一責任人，要進一步強化地方人民政府的安全生產責任。因此，各級安全生產監管部門應緊緊依靠同級政府的領導和上級主管部門的指導，對下級政府的安全生產工作進行指導協調和監督檢查。應加強與他們的交流與溝通，取得他們的支持與配合；對重特大事故的調查處理應注重聽取并尊重他們的意見；對他們在安全生產工作中的困難和問題，應及時提出意見和建議并主動幫助協調解決；對一些關乎全局的重大問題，應及時向上級政府報告，以促其改進工作。
??? 三是處理好安全生產監管部門與上級政府管理的企業的關系。比如，國務院授權國有資產管理委員會作為出資人的企業即通常所說的中央管理的企業，其中工礦商貿企業的總公司（總廠）、集團公司，按照《安全生產法》和國家局的“三定”方案等有關規定，應由國家局實施監管。其下屬的分公司、子公司（全資和控股），按屬地化管理的要求，原則上應由企業所在地的省（區、市）、地（市）兩級安全生產監管部門負責監管。省以下各級政府管理的企業在地（市）、縣（市）、鄉（鎮）的、應參照此辦法，結合實際做出規定。而有行業主管部門的非工礦商貿領域的其它企業，應由各級負有安全生產監管職責的行業主管部門負責具體的直接的監管，安全生產監管部門負責綜合監管。各級安全生產監管部門應認真履行職責，主動加強與上級政府管理的工礦商貿企業的工作聯系，主動開展日常的安全監管工作，主動地協調解決好各方面的問題，主動地為企業提供服務和幫助他改進和加強安全生產工作，主動地與有關行業主管部門配合，做好其它領域上級政府管理企業的綜合監管工作，絕不能出現斷檔、盲區和空白，不能缺位。
??? 四是處理好安全生產綜合監管與煤礦安全監察的關系。煤礦安全監察依照《安全生產法》和《煤礦安全監察條例》，其職責由各級煤礦安全監察機構行使。煤礦安全監察屬國家監察，其主要任務就是執法，其監察對象包括地方政府、有關部門和各類煤炭企業。各級安全生產監管部門應積極配合、支持他們的工作，讓他們獨立地依法搞好煤礦安全監察工作。在整個安全生產工作中，安全生產監管部門應根據國局的部署和當地政府的統一安排，處理好監管與監察工作的關系，努力做好或督促煤炭工業部門和企業搞好日常監管和內部管理，為開展煤礦安全監察工作創造件。煤礦安全監察機構也應注重依靠地方政府的領導，依靠有關方面的支持，依靠安全生產監管部門的合作與幫助，來開展自己的工作。特別是在重大問題的處理上應主動及時地向當地政府匯報，向安全生產監管部門通報和溝通。
??? 五是處理好宏觀與微觀、當前與長遠的關。在綜合監管的工作實踐中，應處理好宏觀與微觀的關系，統籌好當前工作和長遠工作，把二者很好地結合起來，既要搞好宏觀謀劃、部署、指導和綜合，又要搞好微觀的、具體的指導、堅持抓典型，以點帶面，做好具體實施工作，特別要做好自己所承擔的具體的、直接監管范圍如工礦商貿方面的安全監管工作。
??? 六是處理好區域之間的關系。例如道路和水上交通事故，常常是跨區域發生的。而特大道路和水上交通事故一般是由安全生產監管部門牽頭調查處理的。各地、各級安全生產監管部門一定要正確處理好工作關系。按照有關規定處理事故以事故發生地為主，事故當事單位所在地的安全生產監管部門應主動配合，幫助協調好關系，做好相關工作。尤其是各地安全生產監管部門在調查各類事故時，需到事故當事單位或相關單位（如設計單位、設備生產廠家等）所在地開展某些工作時，當地安全生產監管部門應給予支持，提供方便。在涉及具體問題的處理時，各方面應相互尊重、相互協商、相互支持，依法行政、秉公辦事，共同努力，做好工作。在處理好上述幾個關系的基礎上，各級安全生產監管部門還應努力去營造好的工作環境，如文化環境、輿論環境、法制環境、政策環境、體制環境、人際環境，等等，以使綜合監管工作順利開展。
??? 四、 下大氣力抓好安全監管體系建設
??? 所謂體系，就是體制和系統的合稱與簡稱。建立并完善安全監管體系，就是建立并形成
??? 完整的、合理的、順暢的安全監管體制架構，并在這個架構下，向橫向拓展，向縱向延伸，形成由若干個完整的子系統構成的總系統。應該樹立大體系的概念，構筑大體系的格局，縱橫交錯、縱向到底、橫向到邊的安全監管體系。安全監管體系應包含以下一些內容：一是安全理論體系。主要包括基礎理論、應用理論，既有綜合性的，又有專業性的，應在加強基礎理論研究的基礎上，創立《安全生產學》，形成系統的教程、教材和宣傳教育材料，建立一個完整的學科。二是安全政策體系。主要包括產業政策、技術政策、投入政策、激勵政策、約束政策、保障政策、賠償政策等。三是安全法規體系。主要包括綜合性的、專業性的、主體性的、輔助性的、全國性的、地方性的安全生產法律、行政法規和相關規章。四是安全宣傳體系。主要包括安全生產媒體、載體，分級分行業的安全生產媒體、載體，分級分行業的安全生產宣傳教育工作機，教學場所等。五是安全培訓體系。主要包括安全生產監管系統各級培訓機構、場所和其它各行業從事安全生產培訓工作的機構、場所等。六是安全技術支撐體系。包括從事安全生產科學研究方面的科研院所、大專院校、技術中心、企業研究機構以及專家庫、智囊團、咨詢組織等。七是安全信息傳遞體系。包括各級安全生產調度機構，政務辦公部門，信息網絡，視頻系統等。八是安全應急救援體系。包括總體救援體系、分支救援體系、綜合救援體系、專業救援體系、全局救援體系、地區或局部救援體系等。九是職業危害監督檢查體系。包括從中央到地方各級職業危害監督檢查機構的組建、體制的理順、系統的形成等。十是安全監管組織機構體系。包括從中央到地方各級安全生產監管工作部門的建立、體制的理順、系統的形成；各有關行業主管部門從中央到地方各級安全監管機構的建立、體制的理順、系統形成；各類生產經營單位內部安全生產管理機構的建立及體系的形成；綜合監管部門和專業監管部門橫向的組織協調機構的建立和工作機制的形成等等。（王德學）
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