研究解決當前安全生產監管執法體系存在的突出問題，架構和建設統一協調、層級健全，職能到位、高效權威的安全生產監管執法體系，是從組織上貫徹實施《安全生產法》的一件大事。

安全生產監管執法體系是指各級人民政府負責安全生產監督管理和行政執法的組織機構和行政執法人員合理配置、有關部門職責科學分工、監督執法機制協調高效的統一體，即安全生產監管執法的機構、人員、職責、機制的有機結合。

建立健全安全生產綜合監管執法機構，是建設安全生產監管執法體系的核心。要履行《安全生產法》賦予安全生產監管部門的綜合監管職責，首先要建立健全縣級以上地方人民政府安全生產綜合監管機構，明確監管執法主體。從職能上劃分，監管機構應當包括綜合監管部門與專項監管部門，即安全生產綜合監管部門與公安、鐵道、交通、民航、建筑、質檢等有關部門。從層級上劃分，監管機構應當包括中央與地方以及國家垂直管理的監管機構。從機構性質上劃分，應當包括縣級以上人民政府負有安全生產監管職責的部門及其委托的行政執法組織，即國家行政機關與依法成立，接受委托負責行政監管執法工作的事業單位，如安全執法大隊等。

組建高素質的安全生產監管執法隊伍，是建設安全生產監管執法體系的基礎。作為安全生產監管執法體系的組織基礎，必須建立一支與其工作任務相適應的安全生產監管執法隊伍。各級監管機構都應有上下一體的專門監管執法隊伍。在監管執法人員配備上，應當是上少下多，加強基層。這支監管執法隊伍應當是高素質、高效率、高水平的，具備人員年富力強、熟悉法律、精通業務、裝備精良、高效快捷等條件。

明確安全生產監管執法職責，是建設安全生產監管執法體系的關鍵。按照法律規定和現行體制，我國安全生產監管執法的政府部門不是一個而是多個，世界各國也基本如此。在目前條件下，統一由一個部門負責安全生產監管執法工作，既不可行也不可能。當務之急是科學合理地界定各有關部門的職責，防止和減少職責交叉，各負其責，相互協同，齊抓共管，綜合治理。各有關部門的監管執法職責應當法律化、制度化、即在法律規定和政府授權的范圍內履行各自的職責。

形成安全生產監管執法長效機制，是建設安全生產監管執法體系的保障。在多個部門負責安全生產監管執法的體制下，監管執法機制的問題非常重要。沒有一種好的機制，必然出現各有關部門之間各自為政、推諉扯皮的局面。監管執法機制主要是解決綜合監管部門與專項監管部門以及司法機關的相互關系，目的是充分發揮各部門積極性，形成監管執法工作的“合力”。科學地監管執法機制應當是齊抓共管、聯合執法的機制，即綜合監管部門與專項監管部門之間各負其責，互不干預，相互銜接。

建設安全生產監管執法體系是一項長期任務。當前存在的突出問題可以概括為“四不”；

機構不健全。目前全國省級安全生產監管機構均已設立，約有一半左右的地市設立了安全生產監管機構，少數縣級安全生產監管機構剛剛設立，鄉鎮安全生產監管機構寥寥無幾。按照《安全生產法》的要求，目前縣級以上安全生產監管機構尚未建立健全，一些地方仍存在安全生產無專管機構或由其他部門兼管的問題，法定的安全生產監管執法機構不明確。在這些地方，貫徹實施《安全生產法》，加強安全生產監管執法還是紙上談兵，并沒有做到組織落實。

職責不明確，缺乏權威性。雖然一些地方設立了安全生產監管機構，但多數隸屬于經貿部門，不是獨立的機關法人，沒有獨立的行政執法主體資格。安全生產監管機構規格普遍較低，“腰桿不硬”、“說話不靈”。安全生產綜合監管機構的職責與有關部門交叉，權力和責任不明確，沒有形成齊抓共管的格局。

人員不適應，行政執法水平有限。多數安全生產監管機構的監管執法人員不足，超負荷運轉。現有人員中有的來自其他部門或單位，不熟悉安全業務，不懂得法律法規，普遍存在年齡偏大，知識結構不合理、法律素質較低的矛盾，法律人才奇缺，難以勝任繁重的安全生產監管執法工作。

關系不協調，沒有形成聯合執法機制。由于大部分安全生產監管機構都是初建，缺乏監管執法經驗，尚未與有關部門建立協調順暢的工作關系，因而有的地方各有關部門之間互不通氣，各行其是，甚至相互掣時，嚴重削弱了監管執法力度。各有關部門之間沒有建立一套完善的工作制度、協商機制。有些部門之間工作關系不順，重復檢查、重復發證、重復處罰的現象時有發生，使生產經營單位無所適從，也損害了政府的形象。

要解決上述問題，加快安全生產監管執法體系建設，可從以下四個方面著手：

建立健全三級監管機構。一是要有機構。依照《安全生產法》的規定，縣級以上地方人民政府應當設立安全生產綜合監管機構，重點是市縣兩級。二是安全生產綜合監管機構必須具備獨立執法主體資格。作為監管執法的行政機構，應有獨立的機關法人資格，能夠以自己的名義實施安全生產監管和行政處罰，獨立承擔相應的法律責任。現有一些隸屬于有關主管部門、不具備獨立的行政執法主體資格的安全生產監管機構，不符合法律關于綜合監管主體的條件，不能獨立執法。這種情況需要盡快改變，有關人民政府應當授其享有獨立監管執法的權力，使其有位、有權、有責。三是監管職責法律化、規范化。要保證監管機構依法行政，必須通過建章立制乃至立法來規范監管執法活動，保證監管執法工作的公正、公平和公開。

加強執法隊伍建設。一是選用高素質人才。安全生產監管執法人員的安全業務素質相對較高，最欠缺的是法律素質。行政執法既要實施行政處罰，又要面對行政復議和行政訴訟等復雜的法律問題，這都需要有專門的法律人才。安全生產監管機構應當特別注意選用精通法律專業的人才，改變執法人員的結構。二是加強培訓，缺什么補什么。行政執法是一項全新的工作，需要較高的法律素質和專業知識。要結合工作需要，加強執法人員的法律培訓和安全培訓，重視他們的知識更新。三是充實一線執法人員。監管執法工作以市縣安全生產監管機構為主，應當保證基層監管執法力量，在人員配備上優先考慮。

理順各部門的工作關系。一是明確職責分工。現在扯皮最多的是綜合監管部門與專項監管部門。綜合監管部門除履行自身職責外，應當是更宏觀、更超脫，盡量從具體的事務中解脫出來。綜合監管部門主要負責協調解決安全生產中普遍存在的重大問題，指導和督促有關部門的專項監管工作，組織有關生產安全事故調查處理。二是處理好部門之間關系。綜合監管部門應當依靠專項監管部門做好工作，調動各方面的積極性。在與有關部門的關系上，安全生產監管部門應當做到“三多”和“三不”，“三多”是多指導，多支持，多協商，“三不”是不包辦、不干預、不爭利。

完善聯合監管執法機制。一是建立工作制度。雖然各有關部門各司其職，但彼此之間仍需經常溝通情況，交流經驗，研究問題，提高監管執法水平。一些地方通過安委會辦公室或建立聯席會議，聯合辦公制度加強工作聯系的經驗和做法，值得借鑒。二是聯合執法。針對一些安全問題突出的行業、企業和重大、特大生產安全事故，綜合監管部門應與有關部門聯合組織集中的或專項的安全檢查執法活動，對違法者實施行政處罰。綜合監管部門，有關部門還應與司法機關建立密切協調的執法機制，運用多種法律手段，將行政處罰與刑事處罰結合起來，形成疏而不漏的法網，不讓違法犯罪分子逍遙法外。

石少華